相比之下，政府的自利性，也就是非本质的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府组织成员本身也是人民的一部分，政府的自利性是公利性的一个组成部分，具有从属性。一旦政府的自利与社会的公利相冲突时，政府的自利必须服从全社会的公利，不能将政府的自利置于公利之上。一旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府权力出现了异化，此时政府的权威必然会受到威胁，政府的合法性将降低甚至丧失。 
    3．政府的自利具有限制性 
    正是由于政府的自利性是从属的、非本质的，它毕竟是局部利益的体现，虽然有其存在的理由，但是这种局部利益，必须限制在一定的范围之内，不能让其任意扩张，失去限制的自利必然引起私欲的膨胀。 
    拥有行政权力的政府是为人民办事的，要在承认政府具有自利性的基础上，我们应对这种自利进行有力的制约，对于政府的自利性必须有所限制，。 
    对于政府自利性的限制，应掌握两个基本的原则：其一，适度（有限）满足原则。对于政府自身合理的自利应得到“适度”满足。这里的适度上指政府及其人员获得的利益总体上应不低于甚至略高于社会平均水平。这是因为政府集聚了大量的人才，现代社会的竞争是人才的竞争，政府管理是高层次的社会管理，管理层利益的满足度，应能代表和反映我们这个社会的程度。在这一范围内的政府自身利益就是合理的，也是可行的，满足它，非但不会违背反而会促进全社会利益的；其二，补偿原则。一旦政府合理的自利受损，或者政府的自利低于整个社会的平均水平时，应对政府的自利进行一定的补偿。如果政府的自利长期处于社会的平均水平之下，政府组织的成员就可能往利益更高的行业跑，这样最终会政府实现公利性。当然，一旦政府的自利影响了别的利益群体的利益时，政府也应对别的利益群体进行补偿，政府不能凭借自身所拥有的权力只顾自身的利益，而不顾社会公利。 
    4．政府的自利具有扩张性 
    政府的自利虽然是从属性的，应受到合理的控制，但是政府是拥有行政权力的组织，一旦权力失去了制衡，权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是一个复杂的体系，一旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有一点点缺陷，都可能使行政权力失去制约，此时，政府的自利就具有了膨胀的实现条件。从我国现阶段的实际情况来看，市场体制还很不完善，政府转变职能与机构改革仍未有实质性突破，政府自利的扩张实际上还有相当大的空间。加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性。政府提供的公共服务，其供给一般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。同时民众更关注政府的公平公正，关注政府办了多少实事、好事，一般不特别关注政府行政到底花了多少成本。政府官员为了得到社会的好评，实现“为官一任，造福一方”也往往以办实事、好事为己任，至于办事成本时常并不放在政府决策的首要位置上。因而，往往出现政府办事成本很高，办事效率很低的局面。在扩大化了成本之中，政府的自利很容易得到满足，而乱摊派、乱收费、乱罚款更是政府自利扩张的必然结果。 
    行政权力的扩张也为政府自利的扩张提供了可能性。行政权力的扩张，主要源于以下五个因素：“（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3  ）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。”[19]当前，行政扩张的主要体现有两个方面。首先，市场机制在资源配置中具有基础性作用，但并非唯一的作用，市场机构调节并不排除政府调节。相反，由于市场本身的缺陷，以及市场发育不完善而出现的功能缺陷，需要政府发挥作用，即需要政府“弥补市场失灵”。[20]并且，在体制转型期间还需要政府部分地替代市场，“帮助”建立市场经济，推进市场化改革，在这种情况下，极易出现行政权力的扩张。其次，由于当前政治体制的不完善，党政不分以及行政权力向权力机关和司法机关越位的现象也时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其它国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就由可能变为现实。 
     
    三、政府自利性扩张的控制 
    政府具有自利性，政府的自利有其存在的合理性和客观性。但是政府的自利具有扩张性，所以我们必然控制政府自利的扩张， 
    （一）  界定合理的政府自利 
    要控制政府的自利首先必须界定政府合理自利的范围。 
    1．从中央政府与地方政府关系上界定政府自利的合理范围。地方政府合理的自利是地方政府发展地方经济的一个重要动力，中央政府与地方政府关系的合理界定，能使地方政府满足自利采用合理的途径。建国以来，地方政府与中央政府的关系一直处理得不够合理，中央政府对于地方政府时而“放权”时而“收权”，没有定规，全凭中央单方的意志。这种关系客观上造成地方政府与中央政府争利，当中央政府控制严格时，地方政府想方设法规避中央的管制，上有政策，下有对策；当中央政府控制松动时，地方政府争夺权力的最大化，进而实现地方利益的最大化，此时地方保护主义、地方本位主义又会抬头。处理中央政府与地方政府的关系的最重要手段，是用明确中央政府与地方政府的权限划分，对于地方政府的权限越明确具体，地方政府的自利也就能更准确地界定。 
    2．从政府与的关系上界定政府自利的合理范围。的政府与西方国家政府有一个很大的不同，那就是中国实行生产资料社会主义公有制，政府代表国家管理企业。因此，不管政企如何分开，企业的所有权仍归政府，这是一个不容忽视的事实，这一事实决定了政府不管怎样放权，最终不得不要伸手管理企业，地方政府最终要代表企业的利益，在这种现状下，政府争利是不可避免的。不解决政府与企业的关系，政府的自利也就不可能根本解决。笔者认为，政企关系应从体制上彻底动手术，实行体制变革才能从根子上解决问题。笔者认为，对待企业问题政府管理失效是客观的，可引入政府体制改革中“小政府、大社会”的，彻底将企业交给社会中介组织去管理，政府只管公共事务，企业的“私务”交给社会中介组织，政府加强对中介组织的监管。在政府的严格监管下，中介组织全权管理企业的事务，这样政府再也不必当什么“动动员”，也不必再去“划桨”了。没有了这部分自利，政府就可以更好地实现公利。 
    3．从政府“块块”与部门“条条”之间关系上界定政府自利的合理范围。“条条”与“块块”的问题，就要是地方政府与职能部门的关系问题。职能部门与地方政府的矛盾根源在于双重领导体制问题，在体制转轨的过程中，职能部门在不断变动，职能部门的职责变化太快，而又时常不能适应市场经济发展的需要，在这种情况下，理顺地方政府与职能部门的关系十分重要。理顺关系的中心环节就是更加明确地以法律规定两者的管辖范围、责任和权利。 
    （二）  控制不合理的政府自利 
    1．扩大公民对公共行政的参与。政府自利的扩张最直接的受害者就是人民群众，人民群众也有控制政府自利的愿望，因此控制不合理的政府自利离不开作为行政相对方的人民群众。但是，人民群众缺乏控制政府的有效手段，大多数情况下无法保护自己的利益，或是保护自己利益的成本很高，在强大的行政权力面前，分散的人民显得软弱无力，使得人民群众对政府自利只能消极对抗，这在很大程度上削弱了政府的权威性，也影响了政府公利的实施。要改变这一状况，就必须拓展公民对政府过程的参与深度和广度，特别是不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府的公共管理活动中，能够比较充分地表达和自己的合法权益意愿。 
    2．量化自由裁量权减少政府不合理自利。社会公共事务与及其管理的复杂性和权变性决定了自由裁量权是行政机关所拥有的一项必不可少的行政权力，但是，长期以来政府自由裁量的领域和幅度过大，这增加了行政机关的随意性，为行政机关“政治创租”、“政治抽租”[21]大开方便之门。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”[22]。而通过量化自由裁量权，将政府行政的可自由处理的额度降到最低，行政相对方就能较好地控制行政主体的行为，也就在相当程度上抑制政府不合理自利的恶性膨胀。 
    3．确保政府的透明度，暴露政府不合理自利。政府不合理的自利之所以能存在，很重要的一个原因就是政府过程不公开，政府行为暗箱操作，很少让相对方参与。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府不合理的自利行为进行有效的监督。因此要从根本上控制政府的自利，就必须实行政务公开。需要强调的是，政务的公开不能是政府口头的承诺，而应成为民众的法定权利，即人民对政府公共行政活动拥有知情权，包括公开机关工作计划、工作、人员管理和经费开支等情况。政府行政机关应通过向社会公开明示自己的职责范围、行政、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强公共行政过程的透明度。 
    4．实行审计的社会化追究政府不合理自利。现行的审计制度对于监督政府及其职能部门的财务起到了很好的作用，但是这种内部监督制度有着无法解决的缺陷。审计机关也是行政机关，审计机关从属于地方政府，地方各级审计机关由地方各级政府管辖，地方各级审计机关与地方各级政府有着很大的利益共同性，各级审计机关即使审计出了问题，没有地方政府点头，也很难依职权对被审计者作出处罚，地方政府对符合地方利益的被审计者的问题，可能会采取纵容的态度。有时，地方政府迫于政府各方面的压力，不得不牺牲民众的利益，保护政府方面的利益。这就使审计机关出现了“政府失灵”问题。对于审计“政府失灵”，解决的方法就是对于现行审计制度进行改革，要允许社会审计组织参与政府财务的审计，让政府部门有一个外部审计的制约机制，外部审计机制应得到人大授予相应权力，并向人大负责。有了外部的审计机制，政府的不合理的自利就能让社会组织公之于众，这样处理政府的不合理的自利就有凭有据了。 
    5．规范公共事业听证制度，消除政府不合理自利。政府所处的“某些迫切需要的公共产品的垄断供给者的地位”[23]决定着政府拥有对许多公共事业的垄断经营权。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，成为政府扩展自利的温床。因此打破政府对公共事业的绝对垄断价格，实行公共事业的价格听证制，现已成了国人的共识。目前中国公共事业的听证制度正在快速发展，并起到了很好的作用，相对方参与的积极性也很高。但还存在一些不足，主要表现是公众在政务不公开的情况下，不能准确地知道公共事业有多少是合理的成本，又有多少是不合理的成本，因此在听证会上相对方总处于劣势。可见，听证制度不仅要让相对方参与听证这一个环节，更重要的是要从制度上保证相对方参与公共事业单位活动的全过程，只有公共事业的全部活动过程进入了公众的眼帘，公众掌握了充足、真实的数据，才能发政府的公利性与政府的自利性
更新时间 2008-5-9 2:44:36 点击数： 41 
       
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 相比之下，政府的自利性，也就是非本质的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府组织成员本身也是人民的一部分，政府的自利性是公利性的一个组成部分，具有从属性。一旦政府的自利与社会的公利相冲突时，政府的自利必须服从全社会的公利，不能将政府的自利置于公利之上。一旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府权力出现了异化，此时政府的权威必然会受到威胁，政府的合法性将降低甚至丧失。 
    3．政府的自利具有限制性 
    正是由于政府的自利性是从属的、非本质的，它毕竟是局部利益的体现，虽然有其存在的理由，但是这种局部利益，必须限制在一定的范围之内，不能让其任意扩张，失去限制的自利必然引起私欲的膨胀。 
    拥有行政权力的政府是为人民办事的，要在承认政府具有自利性的基础上，我们应对这种自利进行有力的制约，对于政府的自利性必须有所限制，。 
    对于政府自利性的限制，应掌握两个基本的原则：其一，适度（有限）满足原则。对于政府自身合理的自利应得到“适度”满足。这里的适度上指政府及其人员获得的利益总体上应不低于甚至略高于社会平均水平。这是因为政府集聚了大量的人才，现代社会的竞争是人才的竞争，政府管理是高层次的社会管理，管理层利益的满足度，应能代表和反映我们这个社会的程度。在这一范围内的政府自身利益就是合理的，也是可行的，满足它，非但不会违背反而会促进全社会利益的；其二，补偿原则。一旦政府合理的自利受损，或者政府的自利低于整个社会的平均水平时，应对政府的自利进行一定的补偿。如果政府的自利长期处于社会的平均水平之下，政府组织的成员就可能往利益更高的行业跑，这样最终会政府实现公利性。当然，一旦政府的自利影响了别的利益群体的利益时，政府也应对别的利益群体进行补偿，政府不能凭借自身所拥有的权力只顾自身的利益，而不顾社会公利。 
    4．政府的自利具有扩张性 
    政府的自利虽然是从属性的，应受到合理的控制，但是政府是拥有行政权力的组织，一旦权力失去了制衡，权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是一个复杂的体系，一旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有一点点缺陷，都可能使行政权力失去制约，此时，政府的自利就具有了膨胀的实现条件。从我国现阶段的实际情况来看，市场体制还很不完善，政府转变职能与机构改革仍未有实质性突破，政府自利的扩张实际上还有相当大的空间。加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性。政府提供的公共服务，其供给一般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。同时民众更关注政府的公平公正，关注政府办了多少实事、好事，一般不特别关注政府行政到底花了多少成本。政府官员为了得到社会的好评，实现“为官一任，造福一方”也往往以办实事、好事为己任，至于办事成本时常并不放在政府决策的首要位置上。因而，往往出现政府办事成本很高，办事效率很低的局面。在扩大化了成本之中，政府的自利很容易得到满足，而乱摊派、乱收费、乱罚款更是政府自利扩张的必然结果。 
    行政权力的扩张也为政府自利的扩张提供了可能性。行政权力的扩张，主要源于以下五个因素：“（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3  ）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。”[19]当前，行政扩张的主要体现有两个方面。首先，市场机制在资源配置中具有基础性作用，但并非唯一的作用，市场机构调节并不排除政府调节。相反，由于市场本身的缺陷，以及市场发育不完善而出现的功能缺陷，需要政府发挥作用，即需要政府“弥补市场失灵”。[20]并且，在体制转型期间还需要政府部分地替代市场，“帮助”建立市场经济，推进市场化改革，在这种情况下，极易出现行政权力的扩张。其次，由于当前政治体制的不完善，党政不分以及行政权力向权力机关和司法机关越位的现象也时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其它国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就由可能变为现实。 
     
    三、政府自利性扩张的控制 
    政府具有自利性，政府的自利有其存在的合理性和客观性。但是政府的自利具有扩张性，所以我们必然控制政府自利的扩张， 
    （一）  界定合理的政府自利 
    要控制政府的自利首先必须界定政府合理自利的范围。 
    1．从中央政府与地方政府关系上界定政府自利的合理范围。地方政府合理的自利是地方政府发展地方经济的一个重要动力，中央政府与地方政府关系的合理界定，能使地方政府满足自利采用合理的途径。建国以来，地方政府与中央政府的关系一直处理得不够合理，中央政府对于地方政府时而“放权”时而“收权”，没有定规，全凭中央单方的意志。这种关系客观上造成地方政府与中央政府争利，当中央政府控制严格时，地方政府想方设法规避中央的管制，上有政策，下有对策；当中央政府控制松动时，地方政府争夺权力的最大化，进而实现地方利益的最大化，此时地方保护主义、地方本位主义又会抬头。处理中央政府与地方政府的关系的最重要手段，是用明确中央政府与地方政府的权限划分，对于地方政府的权限越明确具体，地方政府的自利也就能更准确地界定。 
    2．从政府与的关系上界定政府自利的合理范围。的政府与西方国家政府有一个很大的不同，那就是中国实行生产资料社会主义公有制，政府代表国家管理企业。因此，不管政企如何分开，企业的所有权仍归政府，这是一个不容忽视的事实，这一事实决定了政府不管怎样放权，最终不得不要伸手管理企业，地方政府最终要代表企业的利益，在这种现状下，政府争利是不可避免的。不解决政府与企业的关系，政府的自利也就不可能根本解决。笔者认为，政企关系应从体制上彻底动手术，实行体制变革才能从根子上解决问题。笔者认为，对待企业问题政府管理失效是客观的，可引入政府体制改革中“小政府、大社会”的，彻底将企业交给社会中介组织去管理，政府只管公共事务，企业的“私务”交给社会中介组织，政府加强对中介组织的监管。在政府的严格监管下，中介组织全权管理企业的事务，这样政府再也不必当什么“动动员”，也不必再去“划桨”了。没有了这部分自利，政府就可以更好地实现公利。 
    3．从政府“块块”与部门“条条”之间关系上界定政府自利的合理范围。“条条”与“块块”的问题，就要是地方政府与职能部门的关系问题。职能部门与地方政府的矛盾根源在于双重领导体制问题，在体制转轨的过程中，职能部门在不断变动，职能部门的职责变化太快，而又时常不能适应市场经济发展的需要，在这种情况下，理顺地方政府与职能部门的关系十分重要。理顺关系的中心环节就是更加明确地以法律规定两者的管辖范围、责任和权利。 
    （二）  控制不合理的政府自利 
    1．扩大公民对公共行政的参与。政府自利的扩张最直接的受害者就是人民群众，人民群众也有控制政府自利的愿望，因此控制不合理的政府自利离不开作为行政相对方的人民群众。但是，人民群众缺乏控制政府的有效手段，大多数情况下无法保护自己的利益，或是保护自己利益的成本很高，在强大的行政权力面前，分散的人民显得软弱无力，使得人民群众对政府自利只能消极对抗，这在很大程度上削弱了政府的权威性，也影响了政府公利的实施。要改变这一状况，就必须拓展公民对政府过程的参与深度和广度，特别是不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府的公共管理活动中，能够比较充分地表达和自己的合法权益意愿。 
    2．量化自由裁量权减少政府不合理自利。社会公共事务与及其管理的复杂性和权变性决定了自由裁量权是行政机关所拥有的一项必不可少的行政权力，但是，长期以来政府自由裁量的领域和幅度过大，这增加了行政机关的随意性，为行政机关“政治创租”、“政治抽租”[21]大开方便之门。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”[22]。而通过量化自由裁量权，将政府行政的可自由处理的额度降到最低，行政相对方就能较好地控制行政主体的行为，也就在相当程度上抑制政府不合理自利的恶性膨胀。 
    3．确保政府的透明度，暴露政府不合理自利。政府不合理的自利之所以能存在，很重要的一个原因就是政府过程不公开，政府行为暗箱操作，很少让相对方参与。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府不合理的自利行为进行有效的监督。因此要从根本上控制政府的自利，就必须实行政务公开。需要强调的是，政务的公开不能是政府口头的承诺，而应成为民众的法定权利，即人民对政府公共行政活动拥有知情权，包括公开机关工作计划、工作、人员管理和经费开支等情况。政府行政机关应通过向社会公开明示自己的职责范围、行政、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强公共行政过程的透明度。 
    4．实行审计的社会化追究政府不合理自利。现行的审计制度对于监督政府及其职能部门的财务起到了很好的作用，但是这种内部监督制度有着无法解决的缺陷。审计机关也是行政机关，审计机关从属于地方政府，地方各级审计机关由地方各级政府管辖，地方各级审计机关与地方各级政府有着很大的利益共同性，各级审计机关即使审计出了问题，没有地方政府点头，也很难依职权对被审计者作出处罚，地方政府对符合地方利益的被审计者的问题，可能会采取纵容的态度。有时，地方政府迫于政府各方面的压力，不得不牺牲民众的利益，保护政府方面的利益。这就使审计机关出现了“政府失灵”问题。对于审计“政府失灵”，解决的方法就是对于现行审计制度进行改革，要允许社会审计组织参与政府财务的审计，让政府部门有一个外部审计的制约机制，外部审计机制应得到人大授予相应权力，并向人大负责。有了外部的审计机制，政府的不合理的自利就能让社会组织公之于众，这样处理政府的不合理的自利就有凭有据了。 
    5．规范公共事业听证制度，消除政府不合理自利。政府所处的“某些迫切需要的公共产品的垄断供给者的地位”[23]决定着政府拥有对许多公共事业的垄断经营权。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，成为政府扩展自利的温床。因此打破政府对公共事业的绝对垄断价格，实行公共事业的价格听证制，现已成了国人的共识。目前中国公共事业的听证制度正在快速发展，并起到了很好的作用，相对方参与的积极性也很高。但还存在一些不足，主要表现是公众在政务不公开的情况下，不能准确地知道公共事业有多少是合理的成本，又有多少是不合理的成本，因此在听证会上相对方总处于劣势。可见，听证制度不仅要让相对方参与听证这一个环节，更重要的是要从制度上保证相对方参与公共事业单位活动的全过程，只有公共事业的全部活动过程进入了公众的眼帘，公众掌握了充足、真实的数据，才能发挥听证所应有的监督功能，也才能有效控制政府有关部门和公共事业单位将自利凌驾于公利之上。 
    

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